지방재정자립도는 50%인데 교육청 남은 인건비만 5천억원

인구 3만 5000명의 함평군은 65세 이상 노인 인구가 33%나 되는 ‘초고령화’ 지역이다. 한해 출생자 수는 2000년대 중반 360여명에서 최근 3~4년 동안 180여명으로 절반이나 감소했다. 저출산·고령화의 직격탄을 맞은 셈이다. 이런 함평군에 현재 고등학교가 5곳이나 있다. 지금 17~19세 연령은 1,014명이어서 학교당 평균 200여명 재학중이다. 10년 뒤면 학교당 학생수 100명을 채우기도 힘들게될 전망이다. 이에 전라남도 교육청은 지난 5년동안 함평군 내 고등학교 통·폐합에 나섰다. 전라남도 교육청 관계자는 “2017~2018년에 걸쳐 함평군내 고등학교 5곳을 거점고등학교 중심 3곳으로 통폐합할 예정”이라며 “거점학교를 통해 교육의 질을 높여나갈 계획”이라고 밝혔다.
함평군같은 학교 통폐합 추진 사례는 전국적으로 보면 드문 일이다. 교원과 일부 교육청 직원 그리고 해당 학교 근처에 위치한 주민 등이 반발하면서 통폐합이 무산되는 경우가 허다하기 때문이다. 대표적인 예가 전라남도 목포시다.
2000년대 후반 전라남도청이 무안군에 들어서면서 목포시 동쪽 옥암동에 ‘신도심’이 건설됐다. 하지만 현재까지 옥암에는 고등학교가 1곳도 없다. 구도심(목포 서남쪽)에 사립학교가 몰려있는데 이들 사립학교 이사회와 해당학교 출신 동문들이 학교를 통폐합하는데 미온적이기 때문이다. 교육계 관계자는 “보통 사립학교 이사회는 학교를 개인 재산이라 생각하고 잘 내놓으려 하지 않는다”며 “학교를 팔고 신도심으로 옮긴다고 하더라도 학교 하나를 건설하는데 300~400억원이 소요되기 때문에 선뜻 팔지 못하는 이유도 있다”고 밝혔다.
전국 곳곳에서 목포시 사례같은 일이 벌어지다보니 정부가 추진해온 100인 이하 소규모 학교 통폐합이 더뎌지고 있다. 소규모 학교 통폐합은 김대중정부때 연평균 280개에서 노무현 정부 62개, 이명박 정부 73개로 떨어진 뒤 이번 정부 들어 41개로 급감했다. 이에 따라 지난해 기준 100인 이하 소규모 학교는 전체 초등학교 33.2%, 중학교 21.9%, 고등학교 24.4%나 된다. 심지어 교직원 수가 학생 수보다 많은 학교도 지난해 기준 전국적으로 87곳이다. 정부 한 관계자는 “소규모 학교가 교원들의 일자리 확보 명목으로 보존되고 있는 셈”이라고 일침했다.
‘아직 우리나라 교육 재정 투자 수준이 선진국에 비해 뒤처지는 것 아니냐’는 인식이 있다. 하지만 숫자상으로만 보면 교육재정 ‘투입’ 수준은 이미 경제협력개발기구(OECD) 평균을 뛰어넘었다. 2012년 기준 정부 지출 대비 공교육비 비중은 9.6%로 OECD 평균 8.3%를 훨씬 상회했다. 고등학교 교사 기준 지난해 1인당 연봉은 5만 4189달러를 기록해 OECD 평균(4만 4600달러)보다 15%나 높았다. 교원 1인당 학생수도 초등학교 기준 2000년 32.1명에서 지난해 17명으로 확 줄어 OECD 수준에 근접했다.
문제는 중앙정부나 지자체 재정에 비해 상대적으로 여유있는 지방교육재정이 효율적으로 쓰이지 못하는 데서 비롯된다.
단적인 예가 천문학적인 인건비 불용액(쓰지 못하고 남는 돈)이다. 지난해 시·도 교육청 예산 불용액은 1조 6911억원에 달하는데 그 중 약 30%인 5032억원이 인건비 불용액이다. 시설비(4293억원), 예비비(3762억원) 등이 그 뒤를 이었다. 교육 인건비의 교육예산 대비 불용액 비율은 1.4%로 나라 전체 예산 불용율 0.8%의 2배가 넘는다. 내국세의 20.27%를 무조건 교육비로 전용하게끔 한 법을 믿고 예산안을 선심쓰듯 ‘펑펑’ 짜고 있다는 비판이 나온다.
반면 지자체는 만성적인 예산 부족에 시달리고 있다. 지난해 지방재정자립도는 전국 평균 50.6%에 불과하다. 지자체에서 쓰는 돈의 절반 정도만 지자체 수입으로 해결하는 셈이다. 이 숫자는 1995년 63.5%에서 20년만에 12.9%포인트나 떨어졌다.
같은 지역을 관할하면서도 교육청은 곳간이 남아돌고 지자체는 곳간이 부족한 ‘빈익빈 부익부’ 현상이 벌어지고 있는 것이다. 조세재정연구원 한 관계자는 “지방재정과 교육청 예산을 ‘칸막이’ 식으로 분리하는 사례는 전세계를 찾아봐도 우리나라 밖에 없다”며 “고성장 시기에는 지자체도 부동산 경기 활성화 등으로 인해 세원이 늘어나면서 이같은 칸막이 행정에 대해 그리 크게 문제가 부각되지 않았지만 지금같은 저성장 시대 때는 현행 체제를 유지하는 게 각종 비효율을 양산할 뿐”이라고 지적했다.
[특별취재팀 = 조시영 차장 / 이상덕 기자 / 전정홍 기자 / 이승윤 기자 / 정의현 기자 / 나현준 기자 / 부장원 기자]