노인장기요양제도 시행 10년…이젠 이용자중심 정책 절실하다

노인장기요양보험제도가 시행된지 10년이 지났다. 노인장기요양제도는 2008년 7월 도입이후 급여대상자가 2008년 14만 7000명에서 2016년 51만 9000명으로 늘었고 장기요양기관은 2008년 5576개에서 2016년 3만 314개로 급증했다. 장기요양제도의 돌봄서비스는 노인과 가족의 부담을 완화시켰지만 아직 △요양기관의 지역분포 불균형 △공공인프라 부족 △서비스 질적수준 미흡 △종사자에 대한 낮은 사회적 인식과 처우문제 등 해결해야할 과제들이 많다. 정부는 제2차 장기요양제도 기본계획을 수립하며 2022년까지 개선을 통해 '존엄한 노후생활을 보장하는 지역사회 돌봄 구현'을 약속했다. 그러나 아직 시대변화와 노인 당사자 및 가족들의 요구가 제대로 반영되지 못하고 있다.
장기요양제도는 관료적·공급자 관점에서 벗어나지 못하고 서비스 현장에서 소비자는 존엄한 대우를 충분히 받지 못하고 있는 게 대한민국의 현실이다. 장기요양 돌봄서비스는 노인 1000여만명시대를 대비해 수요자의 실질적인 요구를 반영하려는 노력이 필요하다는 목소리가 높다.
이와 관련해 정춘숙 국회의원 주최로 최근 의원회관 제9간담회실에서 '소비자관점에서 바라본 존엄한 노후와 돌봄서비스는?'을 주제로 정책토론회가 열렸다. 이날 토론회는 한국장기요양학회, KGS 한국노년학회가 주관했고 보건복지부가 후원했다.
이번 토론회는 선우덕 동아대 건강관리학과 교수가 '노인장기요양정책의 성과 및 향후 개선방향'을, 황미진 한국소비자원 책임연구원이 '소비자 관점에서의 노인장기요양서비스 소비자지향성 제고방향'을 주제로 발표했다. 이어 종합토론회와 질의응답이 이어졌다. 사회 진행은 박영란 강남대 실버산업학과 교수가 맡았다.

↑ 정춘숙 국회의원 주최로 최근 의원회관 제9간담회실에서 '소비자관점에서 바라본 존엄한 노후와 돌봄서비스는?'을 주제로 열린 정책토론회에 앞서 주제 발표자 및 토론자들이 기념사진을 촬영하고 있다.

◇김홍수 서울대학교 보건대학원 교수= 정책의 고객으로 소비자를 정의하고, 제도 개선에 있어서 소비자의 관점, 소비자 지향성에 대한 논의는 그동안 제한적이었다. 최근 보험자와 공급자 역할이 보다 부각된 것은 빠른 시간에 제도의 틀을 마련하고 전국적으로 운영되는 공적 장기요양제도의 조기 안착 및 표준화에 힘을 모으고자 한 점이 크게 작용했다. 하지만 최근의 변화된 정책 환경 하에서 실효성있는 제도 발전을 위해서는 현재 및 잠재적 장기요양 이용자와 가족의 관점을 보다 적극적으로 반영함으로써 제도의 소비자 지향성을 강화하고, 의사결정 참여를 지원 및 확대해야 한다. 소비자 역량강화를 위한 정보 제공, 임파워먼트(impowerment), 소비자로서의 권리와 책무 재고, 나아가 우리 실정에 적합한 소비자의 장기요양정책 의사결정에 대한 참여 기회, 범위, 방법 등을 심도있게 논의해 모색해 나가는 것이 필요하며, 역설적으로 이를 지원하는 정부, 보험자 역할이 중요하다고 하겠다.
◇한은정 국민건강보험공단 건강보험정책연구원 부연구위원= 노인장기요양보험제도를 빠른 속도로 정착시키기 위해 양적 확충에만 집중한 나머지, 실질적으로 수급자 중심의 서비스 제공과 수급자의 기능악화 방지 및 건강증진을 위한 노력이 부족했다고 지적하는 목소리가 적지 않다.
첫째, 이제까지 제도의 안정적 정착과 보장성 확대에 관심을 기울인 나머지, 제도대상인 수급자가 제도에 진입한 후 어떤 서비스를 어디서 어떻게 이용하다가 사망에 이르게 되었는지 파악하는 데에는 관심이 부족했다. 둘째, 등급외자의 입장이다. 등급판정자의 약 20%를 차지하는 등급외자 또한 제도의 관심 대상이 되지 못했다. 등급외자 대다수는 질환 이환과 노환으로 허약한 기능상태에 있어 몇년 내에 인정등급으로 진행될 위험이 매우 높은 대상자들이다. 때문에 이들이 어떤 요인으로 기능이 악화되어 인정등급을 받게 되었는지, 어떤 욕구를 갖고 있는지를 파악하여 이를 기반으로 인정자와는 다른 차별화된 서비스 개발과 노인돌봄서비스 및 예방서비스 제공이 필요하다.
셋째, 미래 노인장기요양보험 소비자인 1차 베이비부머의 입장이다. 향후 노인세대를 이룰 1차 베이비부머는 현재 노인의 인구사회학적 특성과 사회서비스에 대한 욕구가 다르다. 이 때문에 이들의 욕구에 맞게 현재 서비스 제공체계를 개선하지 못할 경우 건강보험 및 노인장기요양보험 급여비용 지출이 빠르게 증가하여 보험재정이 악화될 것이라고 예측되고 있다.
◇김동선 조인케어 대표= 인본주의적인 관점에서 제도 및 현장에서 부족한 점을 정리해 보았다.
첫째, 노인에게 선택권이 없다. 노인들이 요양서비스 이용과정에서 주체로써 참여하는 것이 필요하다. 둘째, 요양서비스에 대한 정보가 부족하다. 하지만 사람마다 원하는 서비스, 시설 기준이 매우 다양한데 이러한 정보들을 얻기 힘들다. 서비스에 대한 정보가 부족하다보니 처음 선택한 서비스를 그냥 받게 된다. 셋째, 다인실에 대한 문제다. 일본은 2004년부터 모든 요양시설은 1인실로 하고 있다. 현재 요양시설에 들어오는 노인들 역시 다인실을 매우 불편하게 여기며, 요양시설에 대한 거부감은 대부분 다인실에서 오는 것으로 알고 있다. 넷째, 소비자 입장에서 요양보험제도와 서비스의 질을 살펴보기 위해서는 소비자의 목소리를 들어야 한다.
◇김경옥 한국재가장기요양기관정보협회 회장= 공급자 관점에서 10년동안 저수가로 인한 기관운영의 어려움과 잦은 제도 개정으로 혼란이 가중되고 있다. 공급자들도 수급자 각각의 욕구에 부응하기 위해 노력하고 있다. 그러나 현장에서 다양하게 발생할 수 있는 노인 문제에 대한 책임에서 기관이 자유롭지 못하기 때문에 최대한의 서비스가 아닌 최소한의 서비스를 제공하게 된다. 더불어, 특색있는 프로그램을 운영하려면 기관의 운영비가 부족해진다. 현장의 목소리에 귀 기울인다면 노인장기요양보험제도는 더 신뢰받는 제도가 될 것이다.
◇최종희 보건복지부 인구정책실 요양보험제도과장= 장기요양보험제도는 우리나라가 고령사회로 진입하기 10년 앞서 도입한 제도다. 현재 장기요양보험제도를 운영 중인 독일과 일본은 고령사회 진입 후 제도를 마련했다. 이런 점에서 우리나라는 비교적 선제적으로 고령사회에 대응책을 준비했다는 데 의의가 있다.
지난 10년동안 노인인구는 연 평균 3.8% 증가했으며, 수급자 증가는 3배에 달하는 연평균 11.3%이다. 돌봄서비스에 대한 국민수요가 매우 커졌다고 할 수 있다. 요양서비스를 통해 어르신들의 기능이 호전되고 가족들의 심리적, 경제적 부담을 덜었다. 지난 10년동안 서비스 안정화를 위해 인프라 확장에 주력했다. 등급을 3등급에서 5등급으로 확대하고, 전국적으로 3만개 이상의 장기요양기관이 개설되었고 요양사 인력도 36만명 정도 확보되어있다.
양적 확대에 10년을 보낸 현 시점에서 노인장기요양보험제도는 다양하고 복잡한 서비스의 질적 개선 요구에 직면해있다. 베이비붐 세대는 교육수준이 높고 수준 높은 서비스를 원하고 있으며, 가족의 부양의식이 약화됨으로 인해 시설입소를 원하는 수급자나 가족이 늘어나고 있다. 그러나 실제로 어르신들은 살던 곳에서 삶을 마무리하고 싶어하지만, 가족들의 직간접적 부담으로 인해 시설로 보내지기도 한다.
정부는 이러한 사회환경 변화 인식을 하고 커뮤니티 케어 제도를 얼마 전 발표했다. 어르신들이 살던 곳에서 건강한 노후를 보낼 수 있도록 서비스 제공한다는 내용이다. 정부는 2018년 장기요양보험제도 제2차 기본계획에서 이용자인 어르신과 가족의 욕구를 반영했다.
첫째, 케어메니지먼트 도입이다. 장기요양서비스 기관 계획을 수립하고 건보공단에서 수급자와 가족의 욕구, 기능 상담 후 수급자-이용자 양쪽 간 욕구를 중재하는 안이다. 둘째, 통합재가급여다. 대표적인 이용자 중심의 제도 개선으로, 이용자가 한번의 신청과 상담으로 필요한 서비스를 배합하여 월 한도 안에서 이용할 수 있게 됐다. 이를 통해 기관에서도 이용자 욕구에 맞는 다양한 서비스를 제공할 수 있을 것으로 기대한다.
셋째 가족상담제도이다. 2018년 법적 근거가 만들어졌다. 수급자 가족의 돌봄으로 인한 스트레스를 해소하기 위함이다. 전국 50개 건보공단 센터에서 상담이 필요하다고 판단되는 가족을 대상으로 상담을 실시하고 가족 자조모임, 정서 교류를 위한 활동을 강화한다. 넷째 가족요양서비스다. 가족이 직접 요양 서비스를 제공한다는 취지는 좋았지만 가족이 제공하는 서비스의 질적수준을 가늠할 수 없다는 문제가 있다. 지속적인 모니터링을 통해 개선해 나갈 예정이다.
최근 요양원의 회계비리가 보도되고 있다. 정부는 재무회계규칙을 도입하여 기관 운영의 투명성을 확보하고자 하고 있다. 서비스의 질적 관리를 위해 6년마다 기관을 평가하는 지정 갱신제를 도입할 예정이다. 이용자에게 다양한 정보를 제공할 수 있도록 장기요양정보항목에 안전, 직원수, 근속 등을 공개하는 방안은 시행령 개정 중에 있다. 케어 매니지먼트에서 상세한 내용을 설명하는 과정을 강화하도록 협조를 요청하겠다.
다음 10년에는 양적 확충보다 질적으로 도약하는 10년이 되도록 노력하겠다.
◇황미진 한국소비자원 책임연구원= 최근 고령사회 대책을 마련하는 차원에서 여러 관점의 연구를 해 왔다. 모쪼록 이런 자리를 통해 질적으로 성장할 수 있는 논의가 지속적으로 이뤄지면 좋겠다. 많이 연구하여 고령소비자에게 유익한 관련 서비스도, 공급자 측면에서도 질적으로 활성화 될 수 있도록 힘을 보태겠다.
◇선우덕 동아대 건강관리학과 교수= 노인장기요양보험제도는 전문가들이 만든 것이다. 전문가들은 소비자들이 원하는 것에 대한 고민을 하지 않고 전문가들이 갖고 있는 외국의 사례(일본, 독일, 네덜란드)를 기반으로 토론하며 제도를 만든다. 그러다 보니 소비자 관점이 빠지게 된다. 이제는 소비자 관점으로 제도를 전환시켜야 하는데, 무엇을 강조시켜야 할지 고민이 많다. 소비자-공급자-전문가 사이의 누군가가 조정해 줄 수 있는 역할을 하는 사람이 필요하다. 우리는 그것을 케어 매니저, 케어 코디네이터라고 이야기한다. 소비자들의 욕구를 충분히 반영할 수 있을 것이다. 지금 움직이려고 하는 찰나에 와 있는 것이다. 이미 만들어진 것을 최대한으로 활용하고, 안되는 점이 있다면 개선방향에 맞춰 논의해야 한다. 특히 소비자 관점에서 이것을 어떻게 논의할 것인지 생각해야 한다.
◇박영란 강남대 실버산업학과 교수= 오늘 토론회에서 소비자의 욕구, 권익을 부각시키려 노력했지만 소비자로서의 권리, 역할, 책임이 있다는 것도 충분히 전달되어야 한다. 돌봄노동을 젠더 관점에서 연구하는 입장에서 봤을 때, 제도가 정책적, 철학적인 고민을 많이 해야 한다고 본다. 돌봄노동에 대한 사회적 가치, 인식 등이 평가절하되고 있는 근본적인 문제도 함께 검토되어야 한다. 많은 전문가들이 돌봄노동이 휴먼서비스라고 하였고, 복지이면서 비즈니스 측면에 대해 공존하는 것도 말씀을 해주었다. 중요한 것은 양적으로 확대된 이 제도가 양과 질의 균형을 맞춰가는 것이 중요하다. 여러 입장에서의 파트너쉽과 신뢰도 중요하다.
[이병문 의료전문 기자]